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尚著第一期——优秀调查报告
发表日期:2013-06-26 作者: 编辑: 出处:

多维视野中的“上访”

——对上访“相关者”的调查分析

【内容提要】  当前中国处于社会的转型期,伴随改革开放的深入,越来越多的社会问题逐渐凸显。面对各种纷繁复杂的利益纠纷,权利意识觉醒的中国老百姓倾向选择“上访”的方式解决问题。“上访”,这种具有中国特色的纠纷解决机制,在实际运作中起到了一定的作用,同时也存在难以言说的困境和矛盾。针对这种现状,我们选择来京上访群众、中央国家机关信访工作者、地方信访工作者等三个与“上访”有关的利益相关者作为调查对象。通过半结构式访谈和实地观察等调查方法,力图从多维视角展示不同上访“相关者”视野中的“上访”图景,并揭示“上访困境”的现状及其形成原因。研究发现,上访“相关者”各自都存在困境:传统的“清官情结”深刻影响着来京上访群众,他们与地方政府存在紧张的对立关系;中央国家机关信访工作者感受到很大的工作压力,对上访效用的评价差异大;地方信访工作者处于“两头受气”的尴尬地位,认为非理性上访群众所占比例大。

【关键字】  来京上访群众  中央国家机关信访工作者  地方信访工作者 上访

一、    研究的问题及其背景

根据2005年1月5日国务院通过的《信访条例》,“信访”是指:公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政机关处理的活动。而“上访”相较于“信访”,专指信访人亲自登门,向有关机构表达意愿的活动。

上访,是一种人民维护自身权利的方式,也是政府听取各方意见、建议和要求的途径。但同时,闹访、截访、上访村等一系列“上访困境”的出现,引发了对这一制度的各种争议。2010年9月26日国务院新闻办公室发表的《2009年中国人权事业的进展》白皮书中指出,中国进一步完善信访工作法规制度体系,2009年的全国信访总量同比下降2.7%,已经连续五年保持了下降的趋势,但信访工作仍然存在着很多问题。因此,本次调查以来京上访群众、国家各部委信访接待处工作人员和地方各级信访接待处工作人员为调查样本,采用观察法和访谈法的方式,针对三方面的上访“相关者”视野中的“上访困境”展开调查。

与已有的文献相比,本次调查在调查对象、调查方法上都有了一定的突破。从调研对象来说,已有的文献主要针对上访三方面“相关者”的其中一方,且绝大多数从上访者的角度来说。比如于建嵘的《当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征》,从上访群众的角度描述了群体性事件,尤其是上访事件发生的各种条件及特点,表达了对当前执政官员及法律制度的不满。(于建嵘,2009)又比如王珍的《做好纪检监察信访工作与解决人民内部矛盾问题》,从纪检监察信访工作的角度论述了信访工作需做出的一些改变,对解决矛盾提供了一些意见和措施。(王珍,2000)而本次调查,我们从上访三方面“相关者”的角度来考察,兼顾了三方不同的背景、视野,全面呈现了他们各种不同的心理感受,使调查更具全面性。调查方法方面,已有文献主要采用问卷法、文献法来研究。比如《中国人在行政纠纷中为何偏好信访?》,作者张泰苏在没有找到样本情况下,联系历史和已有文献对于信访问题做了自己的描述,突出了中国民众对于诉讼的排斥心理。(张泰苏,2009)而本次调查,我们直接接触来京上访群众和国家部委级信访部门的工作人员,主要采用访谈法和观察法,使调查更具直观性与真实性。

此次调查研究,我们近距离接触了一些群体和单位,看到了许多通过文献资料无法了解的情况。透过这些现象,探寻问题的实质,对我们来说是一种考验,也是一种磨练。希望通过此次调研,小组成员不论从理论水平,还是实践经验上,都能得到一定的提升和锻炼,为今后做好思想政治教育工作积累经验、打下基础。

二、 研究方法、研究过程及研究个案的基本情况

(一)研究方法

我们这一次的调查,主要是采用了半结构式访谈和实地观察的调查方法。

对于来京上访群众、中央国家机关的信访工作者以及外围群众,我们采用当面采访的方式;由于条件所限,对于地方信访工作者以及地方政府官员,我们则采用电话采访的方式。

我们实地走访了全国人大信访局接待室、国务院办公厅人民来访接待室、民政局信访办、农业部人民来访接待室、国土资源部信访接待室、最高人民法院人民来访接待室、中纪委信访室等七处国家信访机构,通过实地观察的方法,考察了这些国家信访机构的地理环境,现场观察了中央国家机关的信访工作者与来京上访群众的互动情况。

(二)研究过程

前期,我们小组六个人分工,搜集相关的文献资料。包括:掌握有关上访的基本概念,了解之前学者对于上访问题的研究和有关上访的相关法律条例。然后,我们将收集到的资料进行梳理,小组进行讨论,确定我们调研的方向和侧重点,并初步制定出一份半结构式访谈提纲。

我们的采访对象主要包括三个方面:来京上访群众、中央国家机关信访工作人员和地方、信访工作人员。采访以集体行动为主,一般3到5个人一起采访。

对于来京上访群众的采访,一方面,深入到北京南站北广场附近的来京上访群众聚居地,进行实地的采访和调查;另一方面,走访国家信访机构的过程中,在各信访办也会对一些来京上访群众进行适当的采访。

对于中央国家机关的信访工作人员的采访,我们主要是先通过互联网寻找到一些部委信访办的地址,然后到本系办公室开采访证明,最后去相关的国家机构信访部门采访工作人员。

对于地方信访工作人员的采访,我们主要是小组内部成员,在自己的家乡联系信访工作者,进行电话采访。

每一次采访过后,小组成员会在一起总结当天的工作,讨论采访后的收获,并不断的丰富和调整采访提纲和访谈重点。同时,分别对采访记录和相应的照片进行整理,每个小组成员都会在每次采访过后写一份采访感受,由组长统一保管。

采访结束之后,小组召开讨论会,研究和布置最后撰写调查报告的任务。分工完成调查报告,最后再统一进行修改和完善。

(三)研究个案的基本情况

以下为本次采访对象的一些基本情况。

本次访谈对象包括三方面的上访“相关者”:来京上访群众、中央国家机关的信访工作者、地方信访工作者。另外,我们还对一些群众进行了外围采访。被访者的基本情况如下表:

表1  来京上访群众的个人信息

序号

姓名

性别

籍贯

年龄

文化水平

上访时间(年)

1

WFM

黑龙江

65

无学历

10

2

XSX

黑龙江

43

初中

1

3

XST

黑龙江

47

初中

8

4

CSH

黑龙江

45

高中

1

5

SBJ

黑龙江

33

初中

1

6

LXT

山西

56

初中

23

7

LKT

湖北

59

初中

6

8

LTQ

河北

47

初中

4

9

ZBH

河南

63

小学

2

10

LXZ

河南

73

无学历

3

11

XML

河南

53

小学

5

表2  中央国家机关的信访工作者的个人信息

序号

姓名

性别

职务

工作单位

1

刘某某

处长

全国人大信访办

2

朱某某

科员

民政部信访办

3

李某某

主任

国土资源部信访办

4

于某某

主任

最高人民法院信访办

表3  地方信访工作者的个人信息

序号

姓名

性别

职务

工作单位

1

杨某某

科长

市信访局

2

陈某某

科员

县信访局

3

张某某

科长

省信访局

4

赵某某

书记

县政府

表4  外围群众的个人信息

序号

姓名

性别

身份

1

孙某某

北京西站流浪汉

2

周某某

北京西站电梯管理员

3

王某某

农业部信访处附件居民

 

 

三、    来京上访群众的生存状况及其他们视野中的“上访”

(一)来京上访群众的生存状况

我们实地调查了位于北京南站附近的“上访村”、北京西站北广场的上访聚集地,亲眼

 

目睹来京上访群众的生活环境;同时,采访数名上访群众以及外围采访部分群众,以此了解来京上访群众在北京的生存状况。调查发现如下。

1、上访村状况:生活环境令人堪忧

他们的居住条件很差,一条一米见宽的小巷,两边破旧的房子就是他们的临时住所……八个人挤在十平米左右的小黑屋中,每人一张钢丝床,没有其他摆设,仅有一扇狭小的窗户可以透光……房间里散发阵阵恶臭。(调查员于晨)

图1


(图1说明:沿着这条胡同进去,就是我们采访的来京上访农民在北京临时的“家”)

2、缺乏生活来源,有的通过非法手段赖以为生,存在一定的社会问题

通过我们的调查发现,长期在京的上访群众没有谋生职业,生活费都是从家里带来的,一旦用完,就没有经济来源,只能艰难度日,或者偷抢些钱财物赖以维持生活。

我来北京二十多次,每次都带上千元……吃五毛的馒头,我这情况还比较好,有的上访的人没钱了,只能去垃圾堆里找些吃的。(LKT)

他们没钱住旅馆就打地铺住在这里(指北京西站北广场)……这些人还不找工作,有时候就在车站里顺手牵羊偷人家的东西……一般两三个人,一个人休息的时候,另外一个人就站岗放哨,看好他们自己的东西。(北京西站流浪汉孙某某)

哪有什么正当工作啊,就是在西客站内偷抢。有一次,我看到一个小伙子躺着睡觉,就有一个人走过去把他的鞋子给偷走了。这种事谁敢管啊,搞不好眼睛都被人弄瞎了。我就走过去用脚碰了碰那小伙子,告诉他鞋子没了。他光着脚追了过去,没追回来。这种事太多了,不好管的。(北京西站电梯管理员周某某)

3、人权受到一定程度的侵犯

来京上访群众的人权问题引起了我们关注。首先,“截访”现象仍然存在,来京上访群众普遍存在这种“共同的经历”。

有些外地来的,晚上就被当地来的警察开车“接走了”。(农业部信访处附件居民王某某)

这次来北京两周了,每次来时间都不定,哪天被抓了就被送回去。我被抓了两次……上次被抓说我去了非上访区,其实我没去,但他们还是把我抓回去关了十五天……我们上访的走在街上,有民警就会来查包,骗我说:“你跟我来,可以解决问题。”然后就把我们抓走了……我们来上访的根本不能接近天安门,接近就被抓。(LKT)

我们想上国家信访局,还没到就被北京警察拦截。他们没有出示证件就要求检查我们的包,一开包看见信访材料,就要我们去登记……有车送我们去,然后我们就上车了,就直接把我们拉到派出所登记……到一个小胡同里就被一群社会人士把手机等全没收,后来就跟乡政府打电话,派人来接我们……第二天上午9点就来人来跟我们谈,说回去解决问题,结果回去没有解决问题,直接到公安局,说我们扰乱政府办公秩序,这个实在说不过去,我们就连政府大门也没进,怎么能说扰乱办公秩序,就把我们拘留了7天。(CSH)

图2


(图2说明:CSH在第一次来京上访时,还没到全国人大,就被有关公安人员以“危害社会稳定”为由拘捕。这张是肇东市公安局公安行政处罚决定书)

其次,失去一定的“自由权”,部分上访群众处于受监视状态。

住宿的地方不能用身份证登记。因为上访,公安部门都有登记联网,只要宾馆一扫描就有人过来抓了……多次上访的,比如我,连手机都受到监控。(LKT)

(二)来京上访群众的上访偏好及对“上访”的感受和评价

我们对十一名来京上访群众进行深入访谈,从上访偏好的原因、长年上访的心理感受、对政府的看法、对信访工作人员的评价、对上访的评价等五个方面加以分析,得出以下几点结论。

1、偏好上访的原因:对司法的不信任

在解决地方遇到的纠纷时,中国老百姓第一个念头就是“上访”。民众偏向选择上访的途径,而不是采取司法手段,其原因在于对司法的陌生感和排斥性。

我就是一个法盲,不懂还能怎么办呢?只能来上访了。(WFM)

占来京上访群众比例最大的是农民,他们的政治素养、知识水平、法律意识普遍不高,在遇到纠纷的时候,对于不熟悉的司法手段具有本能的不信任感,并不能相信司法可以解决他们的问题。

同时,他们将对于地方行政官员的不满同样发泄在地方司法机关工作人员上,认为“官员都是一样的”,排斥在同级司法机关立案,只有采取上访的方式才能解决他们的问题。这在一定程度反映了司法不独立、不公正的问题。

司法你们要知道,司法上就是相互推,就是村到县,县到村,反复这样。所以一直都不处理。同时呢,现在不是仲裁出现了,我们这个问题可以通过仲裁来解决。但是他们怕我们通过这条路来解决,仲裁机构设立就几个月被撤了,来堵住这条路,所以现在就没办法,所有才上京来访。(XST)

我老婆是被公安局打的,检察院、法院肯定都不受理案件,告他们没用,所以我就上访。(LKT)

2、长年上访的心理感受:难以放手,无所畏惧

我们采访的上访群众,其上访年限至少在1年以上,其中甚至有超过20年的。一位来京上访的大婶告诉我们,她从87年开始至今已上访了23年。

上访这么久了,我就是为了讨一个公道。(SBJ)

我从上访开始到现在,无论是自己还是家人,都已经遭受了极大的伤害。我现在已经无所畏惧了,我不怕死,我随时都可以死。只要我还有一口气在,我就会坚持上访到底。(LXT)

这次我可算是冒着危险的,要是还没结果,我们回去可能就只能硬碰硬的干了,我干不死他全家还干不死他啊,所以这次回去可能会通过硬干来维护我们的权利了。(CSH)

整个上访的过程给上访群众带来了无数的挫折和磨难,他们在其中受到了很多的伤害。一方面,他们觉得如果“半途而废”,“之前的苦都白受了”,业已形成“习惯性心理”的上访,已经成为他们的一种生活状态。可以说,一旦选择“上访”,在上访群众的要求没有获得满足之前,他们是不可能放弃。

另一方面,既然已经遇到了这么多挫折,今后再多的困难也都不害怕了。他们中,有人或被威胁,有人或被拘留,有人或被多次拷打,但没有人打算放弃,他们说会战斗到最后一刻。抱着这样的心理,他们走在上访这条“不归路”上,打算用自己的一生来捍卫自己的权利。如若处理不当,他们甚至可能采取极端的暴力方式解决问题。

3、对政府的看法:存在强烈的“清官情结”

受到中国传统封建文化的影响,上访群众存在着深刻的“清官情结”,也可以说是对“人治”权威的信任感。相较于冰冷的法律,他们更倾向有一个类似于“青天大老爷”的人物来解决问题。

我们只希望能碰到清官,中国这么大,党还是好的,党的政策还是好的,都能为老百姓着想。但地方官员不执行,……我们只希望能有清官能帮我们解决问题。最大的官都在北京,俗话说官大一品压死人,省里面都是他们的天下,哪里有我们说话的地方,我们希望中央领导帮我们解决。(CSH)

中央政策都是好的,温家宝也是好人。我就希望多次上访能遇到一个清官,把我们的问题给解决了。(XSX)

由于“清官情结”,上访群众对于清官的期望,导致他们对上访有着盲目的信任感,将自己的情绪与希望寄托于其中,甚至有些不可自拔。在这样的心理因素的主导下,出现我们熟知的一幕幕:各地群众纷纷不远千里来到北京上访,希望他们的冤屈能够被一位“负责任”的官员看到。然而,事与愿违,但各地上访群众在一次次的失败中,仍然坚持不懈的上访。

图3

(图3说明:一纸上访申冤状,反映了上访农民传统的“清官情结”)

4、对信访工作人员的评价:排斥地方,信任中央

上访群众的问题出现在地方,因而上访群众与各级地方政府的矛盾冲突是直接的。在我们的采访中,可以明显的感觉到上访群众对于地方政府和信访接待人员的敌视和不满。

我从2001年就开始上访,至今不给解决。这些材料上说得很好,说给你解决,但是相关部门根本就不当回事了。我们给肇东市常务市长王剑波写的信,虽然王市长签条了,但被农委主任给扣下了,他事情不给解决还把我的材料扣下了,事情不给以处理,就连省里给的证明,拿回去什么事也不当,我们出具的国家信访办的签条也不当回事,一直搁置不办。(WFM)

我在哈尔滨信访办询问时,他们要求我们去找公社,公社的一把手就说你们爱告就去告啊,去北京去联合国告去,你们告我就拿公费陪你们告去。(XST)

在上访群众眼中,地方各级行政机关由于彼此间的裙带关系,“官官相护”。各部门给上访群众打“太极拳”,上访群众被一个部门推到另一个部门,又从另一个部门被推到其他部门。他们在地方上访的多年中,往往都花在了在各部门之间跑来跑去。此外,他们还认为,地方官员之间关系太紧密,即使有一些想为他们说话的官员,迫于其他位高权重的官员的压力,也不敢真正站出来为他们做主。

而对于中央国家机关信访办,他们则是满怀希望的,如同他们表现出的强烈的“清官情结”。在上访群众看来,中央国家机关的官员和地方官员没有裙带关系,不受地方官员的制约,因而有能力处理他们的问题。他们来北京上访,希望可以得到一些中央给出的相关的批示命令,让他们回地方后可以责成地方官员按照上级指示办理。

农业部那个接待我们的人态度真的很好,说话都说到我们农民心坎里去了。即使办不成也很感谢他,让他帮忙写一些批条都给。(CSH)

5、对上访的评价:成功率低,地方不执行

多年上访的群众对上访有着一个清醒的认识:上访成功率低。他们多次辗转来到北京,填写过无数张来访登记表,收到大量的信访转送单,却发现地方上根本不执行。

国家信访局根本没有用,他们就是把身份证刷一下,然后说:‘你走吧’。我的材料在中纪委倒是看了一次。那些地方一看我是重访的,更不给接待,初访还可能给接待……那么多转接单到我们县都不给办。我到省里去过一次,转到市里,接着又到县里,根本没有用,人家就是不受理……我知道上访的成功率很低。(LKT)

省里的批示被肇东市农委主任看成废纸,不予办理。(WFM)

即使如此,但是个别上访的成功案例以及“清官情结”,仍然使得上访群众“拥护”上访制度。

图4                                         图5

(图4说明:这是WFM多年上访所买火车票的一部分,在这厚厚的一摞火车票的背后是他艰难的上访之路)

(图5说明:上访群众得到最多的就是信访转送单,盖有公章即具备法律效应,但据被访的上访群众说“拿回地方如同废纸”)

四、国家信访机构的地理环境及其工作者视野中的“上访”

(一)国家信访机构的地理环境

我们走访了全国人大信访局接待室、国务院办公厅人民来访接待室、民政局信访办、农业部人民来访接待室、国土资源部信访接待室、最高人民法院人民来访接待室、中纪委信访室等七处国家信访机构。经过实地的调查,这七处国家信访机构都有以下三方面的情况。

1、地理位置偏僻,“藏匿”于深巷中

实地调查这七处国家信访机构后,小组成员都有一个共同的感受:“信访接待处都太难找了!”

首先,信访接待室与相关的行政办公大楼分离。我们在互联网上搜索到了这七处国家信访机构的地址,但是去实地调查时发现,网络上提供的地址都是行政办公大楼的具体位置,而所属的信访接待室并不在行政大楼中。这一特殊部门剥离于其他部门,另立门户。其次,信访接待室都深藏于胡同中,没有指示路标,附近有“掩饰性”建筑物。这七处国家信访接待室不仅与各自的行政办公大楼分离,并且都处于胡同里,途中并无指示路标,只有通过当地居民打听才得以知道具体位置。要寻找到它们的确切位置,可谓是“千辛万苦”。

传达室的工作人员让我们直接去民政部信访办采访,并告诉我们信访办离这里很近,“出门北走,第一个胡同往西走就到了”。我们沿着工作人员的指示,出门北走,很顺利的进入了一个胡同。可之后,寻找民政部信访办的具体位置的过程,就十分的曲折了。我们沿着胡同左转右转、反复旋转,沿途问了好几个路人,可是不仅没有找到信访办,最后竟然绕回了民政部的门前。我们无奈了,只能再按照原来的指示,重新在“错综复杂”的胡同中寻找一番。在我们三个都快绝望的时候,不经意间,我们在一个公共厕所旁边看见了几个貌似上访的群众。抱着最后的希望,我们走了过去,终于在一个死胡同的角落里看见了民政部信访办的牌子和“大门”。门是对着死胡同的,旁边用水泥砌成了一个小走廊,而走廊又正好挡住了牌子。真可谓曲径幽深啊。(调查员李实)

 

表5  七处国家信访机构地址

序号

机构名称

信访接待处

办公楼地址

距离

1

国家信访局

宣武区永定门内西街甲1号

西城区月坛南街8号

7.9公里

2

全国人大办公厅

宣武区永定门内西街甲2号

西城区西黄城根北街2号

4.5公里

3

民政部

西城区敬胜胡同

东城区北河沿大街147号

4.9公里

4

农业部

西城区敬胜胡同甲3号

朝阳区农展馆南里11号

11.1公里

5

国土资源部

西城区西四前英子胡同

西城区阜成门内大街64号

1.5公里

6

最高人民法院

东城区东交民巷27号

朝阳区南四环红寺桥

12.2公里

7

中纪委

西城区平安西里41号

东城区府学胡同2号

9.2公里

 

图6                                       图7

(图6说明:图中群众聚集的地方即为民政部信访室门口。民政部信访室位于一条名为“箭杆”的死胡同里。门朝向死胡同口,若没有走到头,从外面看,根本无法识别)

(图7说明:中纪委信访接待室。没有标志性的门牌,只是在斑驳的铁门上贴了一块牌子显示这里的特殊性,而周围是垃圾堆,环境凌乱)

2、接待室布置简单,信访工作者少,接待时间“特殊”

除了“两办”(即全国人大信访局接待室、国务院办公厅人民来访接待室)、最高人民法院信访办有比较完备的部门工作场所外,我们走访的其他信访接待室的布置都十分的简单。比如,民政部信访接待室只有两个房间,一间为摆设有9张塑料椅的休息室,一间是通向地下填表登记口的房间。相比而言,农业部人民来访接待室则“条件较好”,一进门是一间填表处的房间,另外设有三间接访室。国土资源部信访接待室则设在一个四合院中。

图8

(图8说明:民政部信访室。图中人物排队处就是登记口。图中右边即为上访群众休息室,十平米左右)

相比于每天大量的上访群众而言,这七处信访接待处显得“人手不足”,接待时间和一般的政府办公时间有所出入,有其特殊的“伸缩性”。

3、孕育特殊“产业链”:复印店、律师事务所、代写文书、小旅馆林立周围

经过我们实地调查,发现这些信访机构附近都存在:复印店、律师事务所、代写文书、小旅馆。上访群众带来的大量资料,需要复印;一些文化水平不高的上访群众,则是找人代写文书;长期滞留在京的上访群众,则住几块钱一晚的小旅馆。这些行业依托“上访”而发展起来。

(二)中央国家机关信访工作者的心理感受及其对“上访”的评价

通过对几名中央国家机关的信访工作者的访谈,从对信访部门的职能的认识、信访部门的角色的认识、工作感受、对上访群众的看法、对上访的评价等五个方面进行分析,探讨他们视野中的“上访”呈现何种面貌。经过调查,我们有以下几点发现。

1、对信访部门职能的认识:社会问题的“收集口”

在问及对信访部门职能的认识时,作为中央国家机关的信访工作者,他们大部分都认为是“起到信息综合、情况反映的作用”。全国人大信访办刘某某的看法最具代表性。

我认为,主要是信息综合、情况反映、领导助手的职能,是党和国家开展工作的“前哨”。我们通过接待上访群众,获得社会各种问题的第一手信息……把这些资料加以分类、整理成案例,定期(一般是每月)上报给中央领导,让他们了解情况;同时,也为国务院政策出台、人大立法提供参考和调研材料。每年,我们还选择部分反映严重的社会问题作为课题,组织调研活动。(全国人大信访办刘某某,处长)

由此可以看出,对于中央国家机关的信访工作者而言,国家信访部门的角色是沟通、了解民意的“窗口”,主要的作用是了解当下的社会情况,对社会问题的信息收集;同时为有关政策、法律的制定提供依据。

然而,从上文中可以看到,对于来京上访群众而言,国家信访部门的角色是“告御状的衙门”,他们寄望于其能够解决他们切身的实际问题。二者对国家信访部门职能的认识存在很大的差异。

2、对信访部门的角色认识:发挥“协调解决”的作用

当问及“信访部门在解决上访问题中扮演何种角色”时,他们表示,信访部门主要起到“协调解决”的作用,并不直接参与问题的解决。

我们把一些合情合法、处理可行性大的上访材料交给“中共中央维稳联络处”,他们分发给各中央负责部门,由各中央部门把上访材料下发给地方有关部门,交由他们处理。(全国人大信访办刘某某,处长)

 

表6  六处国家信访机构的信访工作者配置、来访接待时间

序号

信访机构名称

信访工作者(人)

接待时间

上访群众(人/时)

1

全国人大信访局接待室

20

周一、三、五

8:30—11:20

13:30—16:20

周二、四

8:30—11:20

60—70

2

民政部信访接待室

5

周一、五

8:30—11:30

13:30—15:30

周二、三、四

8:30—11:30

30——40

3

农业部人民来访接待室

3

周一至周五

13:30—16:30

人数不定,30—100

4

国土资源部信访接待室

4

周一至周五

13:30—16:30

30—40

5

最高人民法院人民来访接待室

无数据

周一、二、四、五

8:00—11:30

13:30—16:30

周三、六、日不接待

400—500(天)

6

中纪委信访室

无数据

周一、二、四、五

8:30—11:00

13:30—16:00

周二、四

8:30—11:00

100—200(天)

(注:上访群众的人数为我们小组实地观察所得。)

 

多数情况下,我们一般会向来访群众解释政策,让他们回到家乡。但也有的情况下,我们会向上反映情况,或者向地方提供情况并督促地方解决问题。(国土资源部李某某,主任)

我们发现,他们在谈到信访部门处理上访问题的可能性上,都持着保留的态度,在所能解决的上访问题前,都带着一定的限制语“合情合法”“处理可行性大”等。对于工作难以开展,他们有一番解释。

我们主要起的是协调解决的作用,最大的难处就是心有余而力不足,对一些上访问题真是“非力所能及”。总的来说,有三点原因。

首先,一些属于历史遗留的特殊问题难以彻底解决。比如,有一个老妇人在50年代因为说了“毛主席也会犯错”,祸从口出,在“文革”期间遭受了批斗,“文革”后,她一直上访至今,以此要求国家解决她的住房、养老等待遇问题,国家也给了她一些补偿,但是她始终不满意。

其次,还有一些上访人士要求过高,对解决结果始终不满意,最后产生了心理偏执,每天非要到这里来上访,甚至都不愿意回家,一天不来都会觉得心理不舒服。

最后,由于地方政府、法院执法过程中的失误和偏差,也造成了诸多问题。中央政府规定的解决方案和政策,地方上不执行,人大也起不到有效的监督作用。(全国人大信访办刘某某,处长)

接访的法官要做的工作是向来访群众明示法律,解释法律,判断申述是否能够进入再审程序,如果不能进入再审,则对上访人进行思想疏导。(最高法院于某某,主任)

图9

(图9说明:最高法院信访室的候谈区。中间的电子屏幕上不断滚动显示上访群众的信息。上访群众等待被叫号,从右手边的门进入接待室)

同时,虽说“上访工作是化解矛盾的‘减压阀’和‘调节器’”,但因为上访事件本身的复杂性、上访群众自身的原因、政策执行过程中的偏差等原因,导致在现实中,信访部门的“协调”作用的发挥遇到很多局限。

3、工作感受:心理压力大

我们发现,信访工作者无一不感到“工作压力大”。

工作压力大是每一个信访工作者的通病。(国土资源部李某某,主任)

坦白说,长期接触这些上访群众,我们接待人员也会有一定的心理疾病。你想,本来每天都开开心心来上班,但是经常受上访群众辱骂、吵闹等不友好态度和行为的影响,长久以往,很多工作人员精神压抑,产生了抑郁、抵触的心理情绪。所以,每个月局里都会安排一批人员外出放松一下,看看祖国的大好河山调整心态。(全国人大信访办刘某某,处长)

信访工作难度大,工作辛苦。我从事信访工作30年多年,极少休年假。听群众来诉苦,我们有时候也很受刺激。单位里专门设立了一间宣泄室,里面有橡皮人可以用来发泄;同时还配有心理医生,帮助调节信访工作者的心理压力。(最高法院于某某,主任)

信访工作者的心理问题,一来是由于工作性质决定的。可以说,接访工作不是一个“讨喜”的活,面对有冤难诉的上访群众,受其负面信息的影响,信访工作者或多或少产生一定的消极情绪。另一方面,则与上访群众的态度和行为有关,面对一些无理取闹的上访者,信访工作者也有着说不出的苦衷和无奈。

4、对上访群众的看法:无奈与不满

关于“信访工作者如何看待上访群众”这一问题,我们并没有明确的直接提问,但是从一些相关问题的旁敲侧击以及我们的观察中,可窥一斑。

群众不了解我们内部的工作程序,对我们有些误解,对解决的结果表示不满,这个我们也很无奈。(全国人大信访办刘某某,处长)

现在很多上访群众都是因为对政策的不了解才来上访,有着简单思维,这也是目前我们最忌讳的问题。……依然有人对结果不服,便会制造事端,以期待造成政治影响,使政府屈服。(国土资源部李某某,主任)

他们来上访有的时候也是因为不了解政策。很多人是因为看到报纸中的只言片语就以为自己受到侵害了,就到处上访,其实他们并没有完全理解法律。这样很不利于我们的工作。(民政部朱某某,科员)

这些“上访老户”,有些是诉求不当,有些要求过高没法解决,有些就是存在偏执心理。像这样的人还是不少的……公民具有合法的申诉权,这是法律予以保障的。但是同时,老百姓要依法申诉,不能无休止申诉……虽然要承认,地方法院判案不可能都是十全十美,肯定存在着瑕疵,但是我可以说,90%以上的案件是没有问题的,少部分有瑕疵的。可有些当事人借此不断上访,他们认为“小闹小解决,大闹大解决”……无理缠诉的不少,即使他们的诉求合理,但是采取了违法的方式。比如到外国使馆告状,到中南海、天安门告状,妄图给政府施加压力。这些属于非正常上访,我们是不支持的,要加大打击力度,需要中央和地方共同配合,接走各地的上访人,不能在外国人面前给国家丢脸。(最高法院于某某,主任)

从他们带有明显情绪倾向性的表达里,可以看出,他们对上访群众“误解”政策而来上访表示“无可奈何”,同时对制造事端的上访“刁民”,表示不满。

同时,我们多次现场观察了上访群众与信访工作者的互动场面。

这是我们采访了这么多天以来,第一次如此近距离的看到上访者和接待者的直接对话,场面十分的混乱,可谓是别开生面。

一个年轻的小伙子在门口拿着纸和笔现场登记,旁边有一个穿着灰色衣服的50多岁的中年妇女在问上访群众的情况,另外还有一个穿着粉T恤的大姐解答其他上访群众的问题。

上访群众操着各种口音,急切地向接待人员讲自己的事情。接待人员主要是关心上访群众的事情是否归他们管,粗略地向他们解释相关政策,并告诉他们应该再去哪里上访,言辞间透漏着一种被反复追问过多次后的无奈和不屑。(调查员李实)

可见,信访工作者对上访群众的态度称不上“友善”,我们并没有看到他们有“公仆意识”的体现。

图10

(图10说明:最高法院的法警正与上访群众发生争执)

5、对上访的看法:评价不一

作为中央国家机关的信访工作者,他们对于上访的评价, 存在着不一样的声音。

我跟你说实话,你这样上访把事情越闹越大,地方更不会给你解决。(民政部信访办某工作人员)

这是我们在现场听到的声音。可见,这位信访工作者认为,上访对于解决问题并无用处,甚至产生阻碍的作用。而在采访中,我们又听到了另一种不同的声音。

信访问题从一定意义上影响着高层决定。

 

就像前几年的征地补偿、截留补偿等问题,都是通过上访解决的。当前,这一制度也为社会稳定提供基础,为我国建设扫除后顾之忧。(国土资源部李某某,主任)

我们即使不能解决他们的问题,但是还是可以在心理上给上访者最大的精神安慰。(全国人大信访办刘某某,处长)

在改革开放时期,社会矛盾集中,上访是其延伸的体现,可见信访工作的重要,体现了我国的民主化。(最高法院于某某,主任)

通过对以上不同看法的分析,我们认为:1、上访群众对上访的“路径依赖”,信访工作者之于他们扮演了“倾听者”的角色,“上访”是群众的情绪宣泄口。2、上访问题的一致性与覆盖面,将会影响一定时期内国家政策的导向,促使对一类问题的关注与集中解决。3、个别的上访行为,力量淡薄,反而对问题的解决起到反效果。

另外,通过实地考察,我们有以下两点突出感受。

1、中央国家机关的信访工作者对上访有关问题都有所回避,回答甚为谨慎。面对我们的采访,他们都采取较为回避的态度,回答都“有所保留”,表现出对这一问题的忌讳与不愿多谈,甚至提供风马牛不相及的回答。

问:您对上访群众采取何种态度?

信访制度是人民政府为人民提供的反映意见、申诉问题、解决问题的途径,这有利于人民政府联系群众,为中央、国务院、国土资源部做出重大决定时提供信息。因此可以说,信访问题从一定意义上影响着高层决定。(民政部朱某某,科员)

可见,虽然上访已成为法律赋予公民的合法政治表达渠道,但是信访工作人员却对此讳莫如深,不希望被探寻太多。

2、有着“进衙门”的紧张心理。当我们进入这些国家政府机关,有种“进衙门”的感觉,十分紧张;在与中央国家机关的公职人员的接触中,则有很大的压迫感。由此可见,“官本位”的思想还深深影响着我们,据此推测,那些上访群众的观念应该更是如此。

图11

(图11说明:最高法院人民来访接待处。占地一万五千平方米,是北京市建筑规格最高、面积最大的信访办。面对如此庄严的建筑,油然而生一种压迫感)

五、地方信访工作者的心理感受及其对“上访”的评价

对于地方信访工作者,我们侧重从工作感受、对上访群众的看法、对上访的评价以及截访问题这四个方面进行考察,探析他们对“上访”持何种态度及看法。通过电话采访相关人士,我们有以下四点认识。

(一)工作感受:工作量大,两头受气

首先,工作量大,工作人员相对缺乏。

我工作的市信访局,共有三个科室,分别是:办公室(也叫综合科)、来访接待科、办信督查科。地市级的信访局一般有5—10名工作人员。我们这里就只有5个人,我所在的来访接待科则只有两个工作人员。……我们每年要接待5000到7000的上访人士。……工作繁忙,缺人手,但是受到行政编制的限制,没有办法增加人员,应该是算超负荷工作了。我已经有快30年的工龄了,却因为工作忙,至今连续三年没有休假了。(市信访局杨某某,科长)

前几年上访的群众比较少,近几年,随着城乡经济发展带来的问题,上访群众开始逐年上升,并且要求也逐步提高,而且群体性上访事件也有增加。……我们只有4名工作人员,没有明确分工,有时候接待大批上访群众,忙的团团转。(县信访局陈某某,科员)

上访群众一般在基层涌现,县、市级的地方信访工作部门就是第一个接待口。在当前,上访群众逐年增多的情况下,地方信访工作部门却因为行政编制的规定,县级信访局只有2-4名工作人员,市级信访局只有5-10名工作人员,配备的信访工作人员不足,地方信访工作者表示“超负荷工作”。

其次,地方信访部门地位尴尬,两头受气。地方信访工作者在进行工作的时候,并不是一帆风顺,而可以说是“处处受气”“举步维艰”,为此得到的“误解”而深感“无奈”。

我感到很辛苦。虽然领导说“要提高信访工作者的待遇”,但是话都说的很好,实际上……我们两头受气。一方面老百姓不理解,骂我们的工作;一方面上级也不理解,并且地方其他政府机关对我们也会有看法。有一个领导就曾说过:“行政机关中,工作最难的就是信访局。”可以说,我们的地位很尴尬。(市信访局杨某某,科长)

我们的工作很辛苦,位置很尴尬,上对领导,下对群众,既要处理好内部事务,又要负责解决好群众的问题,很多事情我们常常感到无能为力。……有时候常感到心有余而力不足,我总感觉是孤军奋战。信访工作应该得到社会人士的关注,需要多方的配合和合作,只信访局来做是远远不够的,各部门应该通力合作,才能把信访工作做好。(县信访局陈某某,科员)

地方信访部门工作的艰辛,在于其部门地位的“特殊性”。信访部门并不是直接的问题处理机关,他们对于其他行政部门只有建议权,没有处分权;对于下一级别的信访部门,上级信访部门只有业务指导的作用,却没有行政上的领导权力,下级信访部门不对上级信访部门负责。这样一来,在处理涉及同级别行政部门的上访问题上,信访部门缺乏行政权威,如若得不到有力的配合,实际上是难以解决问题;在处理下一级的上访问题上,上级信访部门没有直接领导权,若没有时时的跟踪和监督,问题最终仍然毫无进展。

(二)对上访群众的看法:非理性上访人士较多

一位有着二十多年的信访工作经验的工作者表示,来上访的人“非理性”人群的比例比较大。在他看来,这些上访人士,有些是对政策的不了解,有些是对信访部门职能的误解,还有些是借“上访”为名要求利益。

有些人对上访没有正确的认识,一些特别琐碎的事情,比如丢手机、家庭矛盾纠纷等等都要寻求信访局的帮助,这些群众完全把信访部门当成了投诉点。(县信访局陈某某,科员)

上访群众中有很多是无理上访,还有一些是以上访为业的……他们认为:小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决,“我们反映正常的诉求,需要合法,中央精神要求畅通信访渠道”。上访是合情合理的,但是他们的行为和上访途径却违反法律。(省信访局张某某,科长)

当问及对多年上访群众的看法时,他们没有先判断上访案件的性质,而是即表示“非常不认同”。

常年上访有三种原因。一是对政策不理解,二是诉求过高,三是要求翻老案,比如在五六十年代受到处分,现在要求恢复公职享受待遇,这种历史积案很难处理。……那些长期上访的人有些已经走火入魔了,这样的人我天天接触很多,他们一直到死都要上访。(市信访局杨某某,科长)

(三)对上访的看法:评价不一

一种观点是,赞成上访制度,承认信访部门存在的必要性,认为应该得到各方面的支持和配合。

上访是解决问题的一种方式。……信访工作应该受到社会多层面的人的关注,需要多方的配合和合作。(县信访局陈某某,科员)

上访是我们国家几千年的传统,是维护群众利益的合法渠道,这是我们党承认的,是有利的一面。但要求上访走合法途径,以免造成行政资源的浪费。(省信访局张某某,科长)

另一种观点认为,大部分问题没办法通过上访解决,应该走法律程序。

大部分上访的问题还是难以解决的,因为很多是没有政策依据或者不符合条件,根本不可能通过上访解决。……我巴不得撤掉信访机构,让上访人士走司法程序,按法律程序走。他们很多人都是“信访不信法”,而上访的很多事情其实都是有关司法事项的。(市信访局杨某某,科长)

(四)对“截访”的看法:为了“维稳”需要

通过访谈,我们发现,“截访”现象的产生主要有两方面原因。

首先,为了社会秩序的稳定。

“截访”当然是不对的。但是人都涌入北京的话,影响不好,地方会派人把他们接回去。并且,在“两会”这种敏感时期,北京那边也会担心社会秩序问题,打电话让我们当地去接人(来京上访群众)回来。(市信访局杨某某,科长)

这种情况,早在2005年有一个中央联席会议,特别谈关于人民来访问题。省市县也有自己专门的联席会议。中央要求各地方,在“两会”期间,为保证会议的顺利召开,各地要派工作小组的人员“劝访”,明确规定:谁家孩子谁抱走。(省信访局张某某,科长)

其次,地方政绩考核的影响。一位地方官员给我们进行了详细的解释。

每一位地方官员在任期间都有各种考核指标来衡量其政绩。其中,上访在这些指标中起着一票否决制的作用。也就是说,官员辖区内一旦出现上访事件被上一级的领导知道,官员之前所做出的政绩都会被否决。因而,各级地方官员十分关注上访问题。

对于上访,地方官员最为头疼的就是群体上访和越级上访,这两种上访规模大影响大,很容易让地方官员一年的努力付诸东流。因而各省市的官员都特别慎重的处理这两种上访。

对于群体上访,而官员往往无法解决的,一般会给上访者一定的补助,劝退上访者不进行上访。每年各级政府都会花数额不少的资金来解决此类问题。

对于越级上访,各省的驻京办就是常驻的处理上访机构。每年两会期间,各级政府更是派专门官员在北京负责处理各自的上访问题。(县政府官员赵某某,书记)

可见,以信访作为官员的考核指标,结果却适得其反,反而使官员对上访群众如临大敌,为了不使政绩受影响,为了阻止群众上访,一手以利益安抚,一手则是强制打压。

六、        结论与建议

(一)调查结论

通过以上的调查结果,我们得出以下几点结论。

1、具有“群体无意识”的上访行为

主要有以下两点原因。

首先,“清官情结”作祟。受传统的封建文化的影响,朴实的上访群众心中仍有一种挥之不去的“清官情结”。在遇到冤屈的时候,他们首先寄望于一位“青天大老爷”能够出现,“官大一级压死人”的“人治”思想强烈的表现出来。有些上访群众表示,“我知道上访解决不了问题,但是只有这样不断的上访,才能让中央的领导知道,最终能遇到一位清官,事情就可以解决了”。这一思想与现今的法制社会的思想背道而驰。

其次,法律知识的缺乏以及对司法的不信任。上访群众大多是基层百姓,政治文化水平相对比较低,对于法律知识的了解比较缺乏。遇到问题纠纷,认为走司法程序“很麻烦”,对于不熟悉的事物天然的不信任,所以不会选择采取司法救济手段。另外,诉讼成本对于他们这些弱势群体来说也是一笔高昂的费用。

2、信访工作者的心理状况值得关注

提及上访问题,人们总把同情和关注给予上访群众,自然产生了一种心理偏向。然而,通过这次的调查,我们发现信访工作者也有心理诉求。每天面对大量的上访群众,听到的多是冤屈,受到负面情绪影响,信访工作者其实处于精神高度紧张的状态下,尤其是地方信访工作者。在处理上访问题中,信访工作人员起着化解矛盾、沟通政府与人民的作用,对稳定社会秩序做出一定的贡献。所以,信访工作人员的心理健康状况是不可忽视的重要问题。

3、上访者与信访工作者的关系存在对立

通过调查,我们发现,上访者与信访工作者的关系并不和谐。上访者对地方信访工作者存有抵触心理,多次来京上访无果后,又对国家信访工作者表示“失望”,并认为“官官相护”。而信访工作者认为大多数的上访者“非理性多于理性”,有些甚至是无理取闹,所以在在工作中多有不耐烦的神情或者敷衍的态度。

4、信访工作者对“上访”存在不一样的评价

作为信访工作者,对于“是否应该设立信访部门”有着不一样的看法。

一种观点是从行政角度出发,认为信访机构的“协调”功能具有优势:与行政复议和行政诉讼具有较强的刚性相比,行政信访有较强的柔性,在一定程度上可以克服复议和诉讼中事实和证据严格要求的不足;信访机构处理争议的方式多样灵活;信访机构的“倾听”和理解体现了强烈的“人性化”特点,给予信访人极大的精神安慰和寄托。

另一种则是从司法角度出发,认为在法治社会中,应该更注重司法手段的应用,而弱化或者取消带有“人治”色彩的“上访制度”。

5、地方执行力不强,接访工作不到位

地方信访部门处于“尴尬”地位,权威性不大,对于处理信访问题的执行力不强。由于信访有关法律条文尚不完善,地方信访部门没有实际的解决问题的权力,导致大量上访群众涌入北京,而不能在第一线得到处理。同时,地方信访工作人员相对国家信访工作人员来说,政治素养比较低,对待上访群众态度散漫,接访工作不到位。

6、官方对“上访”持“非认可”的态度

从信访部门的工作环境(位置偏僻,配置简陋),以及信访工作者对于“上访问题”不愿多谈的态度中,我们感到,政府对“上访”所持的态度暧昧,虽然合法化了“上访行为”,但在现实中,却使其处于“不便公开”的状态中。

(二)相关建议

1、对于上访群众:加强普法工作,提高法律意识,提供法律援助

我们同情上访群众的同时,也深深感受到他们对于上访的过分依赖。加强对上访群众的普法工作,提供法律援助解决上访问题,才能使他们摆脱“群体无意识”的无谓上访循环。

2、对于信访工作者:加强思想教育,进行人文关怀

面对上访者与信访工作人员关系对立的现状,我们认为加强信访工作者的思想政治教育,才能使他们真正把“为人民服务”认识融入到日常工作中去,并且也不能忽视对他们的人文关怀。另外,政府应该对信访机构有进一步明确的角色定位与职权范围的划分,才能使信访工作在实际中正常顺利的开展,实现“以人为本”的行政理念。

诚然,我们的调查仍然存在一定的不足。首先,我们采访的样本还不足够多,地方信访工作者的样本量偏小,观点不够全面。其次,被访人的叙述中存在大量的主观判断,我们没有办法确认其事件的真实性。最后,如果能在有关信访机构实习,零距离接触上访群众,亲自体验信访工作者的工作,最能保证调查结果的真实性,这是我们小组缺乏的经历。

 

 

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*本调查报告由团队完成,团队成员有:于 晨 李 实 林周灵 雍丽蓉

 

 

老师评语:于晨、林周灵、李实、雍丽融所作的调查报告《多维视野中的“上访”——对上访“相关者”的调查分析》一文,揭开了社会科学研究者很少有人深度介入的一个领域——“上访人群”,选题具有积极的政治学、社会学意义。

中国目前正处于社会高速的转型期,经济飞速发展,政府管理机制、化解矛盾机制相对落后。上访,进京上访,已成为一些地方,百姓利益受损,在当地解决无门、解决无果后的最终选择。上访人群亦成为地方政府“维稳”工作,最头疼、最关注的弱势群体。所以无论是从关注民生,维护公民基本人权的角度,还是从正视社会问题,帮助政府改进信访工作的角度,本文客观公正的调查态度、深入特定人群的调查技巧、娴熟运用的调查方法、理性分析总结的调查结果、努力进取不畏困难的调查团队,都值得鼓励与肯定。(评阅老师:刘卫兵)

(责任编辑 尹章邦)

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